Von Heiko Kauffmann
02.01.2010
Thema

Zwei Jahrzehnte Gesetzesvorbehalt gegen Flüchtlingskinder

Die Kinderrechtskonvention dokumentiert eine schier unendliche Geschichte politischen Versagens in Deutschland

Die schwarz-gelbe Regierungskoalition ließ in ihrem Koalitionsvertrag mit dem Satz aufhorchen, sie wolle die Vorbehaltserklärung zur Kinderrechtskonvention zurücknehmen. Unter dieser Regierungskonstellation war der deutsche Vorbehalt 1992 erst erhoben worden. Kurz vor Weihnachten nun weigerten sich die unionsgeführten Länder im Bundesrat , eines der beschämendsten Kapitel der bundesdeutschen Flüchtlings- und Kinderrechtspolitik zu beenden. Die Entscheidung ist erneut vertagt.

Die Auseinandersetzung über die Rechte von Flüchtlingskindern in Deutschland ist eine schier unendliche Geschichte politischen Versagens, eine erbärmliche Folge der Verletzung von Fürsorge- und Obhutspflichten des Staates, nicht eingelöster Versprechen, des nachlässigen Umgangs mit internationalem Recht, der Folgenlosigkeit und Missachtung von Parlamentsbeschlüssen. Hierfür ist die Kontroverse um die Rücknahme der Vorbehaltserklärung zur UN-Kinderrechtskonvention (KRK) ein anschauliches Beispiel, welche die Bundesregierung unter Helmut Kohl anlässlich der Ratifizierung am 5. April 1992 hinterlegte.

Die Anmaßung in der Vorbehaltserklärung, keine Bestimmung der Kinderrechtskonvention könne dahin ausgelegt werden, »dass sie das Recht der Bundesrepublik Deutschland beschränkt, (…) Unterschiede zwischen Inländern und Ausländern zu machen«, widerspricht den zentralen Absichten der Konvention, in der ein Nichtdiskriminierungsgebot und der Vorrang des Kindeswohls festgeschrieben sind. Dieser Vorbehalt trägt einen gefährlichen rassistischen Bazillus – mit irreversiblen Folgen behördlicher Benachteiligung und gesetzlicher Willkür für Flüchtlingskinder in der Verfahrenspraxis.

Die Verabschiedung der UN-Kinderrechtskonvention 1989 und die folgenden Beratungen über die Ratifizierung der KRK fanden in Deutschland im Spannungsfeld der »Asyldebatte« Ende der 80er/Anfang der 90er Jahre statt – in einer durch politische und mediale Kampagnen und rücksichtslose Instrumentalisierung von Flüchtlingen angeheizten Stimmung. Der Vorbehalt zur Kinderrechtskonvention (1992) war der aggressiv-repressiven Abschreckungspolitik im Vorfeld der Demontage des Artikels 16 zum Asylrecht im Grundgesetz 1993 geschuldet. Hier durfte kein weiteres »Einfallstor für illegale Zuwanderung« (Manfred Kanther, CDU) geschaffen werden.

Die Einwanderungs- und Flüchtlingspolitik ist in der Zeit der CDU/CSU-FDP-Koalition unter Bundeskanzler Kohl vom Geist der Abwehr und Ausgrenzung Schutz suchender Menschen geprägt. Rot-Grün weckte zu Beginn der Regierungsübernahme Ende 1998 Hoffnungen auf eine menschenrechtlich orientierte Migrations- und Flüchtlingspolitik; das galt auch bezüglich der Rücknahme der Vorbehaltserklärung und der umfassenden Umsetzung der Kinderrechtskonvention für Flüchtlingskinder.

Vorbehalte im Spiegel der Legislaturperioden

In der 14. Legislaturperiode zeichnete sich schnell ab, dass der neue Innenminister, Otto Schily, zwar nicht die ideologisch verfestigte Flüchtlingspolitik seines Vorgängers Manfred Kanther fortsetzte, jedoch aus strategischem Kalkül daran anknüpfte, um eine »innovative«, von umfassender Kontrolle und staatlichen Regelungsbedürfnissen geprägte, effizientere Migrationspolitik einleiten zu können. Flüchtlinge – selbst unbegleitete Kinder – blieben auch unter Schily mit staatlich organisierter und gesetzlich legitimierter Abwehr und Ausgrenzung konfrontiert.

Die Große Koalitionsraison

Nachdem der Bundestag unter Rot-Grün mehr als ein halbes Dutzend Mal Entschließungsanträge zur Rücknahme der Vorbehaltserklärung zustimmend verabschiedete, wurden in der Zeit der Großen Koalition (2005 – 2009) sechs entsprechende Anträge der Oppositionsparteien zur weiteren Beratung an die Ausschüsse überwiesen. Die in den Ausschüssen terminierten Beratungen wurden mit den Stimmen von CDU und SPD regelmäßig vertagt – mit der Begründung, es gebe innerhalb der Großen Koalition keine abgestimmte Meinung zur Frage der Rücknahme der Ratifikationserklärung. Politische Grundüberzeugungen des Kinder- und Flüchtlingsschutzes wurden der Koalitionsraison untergeordnet.

Abgeordnete der SPD wie der CDU verwiesen in dieser Zeit lieber auf die Umsetzung des noch unter Rot-Grün verabschiedeten Nationalen Aktionsplans »Für ein kindergerechtes Deutschland 2005 – 2010«, den die Große Koalition im Koalitionsvertrag festgeschrieben hat. Auch hier zeigten sich in der »Zwischenbilanz« vom Juli 2008 schwere Versäumnisse. Vergeblich sucht man den Begriff »Flüchtlingskinder« unter den genannten Schwerpunktthemen des NAP. Erst am Ende des Kapitels »Internationale Verpflichtungen« werden sie unter der Überschrift »Sichere Häfen für Kinderflüchtlinge« erwähnt. Statt sich mit der umfassenden Kritik des UN-Ausschusses, des Bundestages und der Menschenrechtsorganisationen auseinanderzusetzen, heißt es lapidar: »Die besonderen Schutzbedürfnisse von Kinder spielen auch bei der in Flüchtlingssituationen geleisteten Not- und Übergangshilfe eine zentrale Rolle. Besonderes Augenmerk legt die Bundesregierung darauf, dass alle Hilfsorganisationen die Schutzrechte für Kinder entsprechend des internationalen Flüchtlingsrechts beachten.« Ohne auf die viel beschriebenen eigenen Defizite einzugehen, erklärt sich die Bundesregierung zum Garanten und obersten Wächter der Schutzrechte von Kinderflüchtlingen!

Tarnung als »Bürokratieabbau«

Hätte die schwarz-rote Bundesregierung ihre Verpflichtungen ernst genommen, wäre im Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union – entsprechend klarer Vorgaben – auch das Prinzip des Vorrangs des Kindeswohls bei der Umsetzung der Richtlinien gesetzlich verankert worden. Dies ist nicht geschehen; vielmehr enthält es eine Vielzahl drastischer Verschärfungen.

Mit Befremden und Besorgnis nahmen Flüchtlingsorganisationen zur Kenntnis, dass das Innenministerium das für die Rechtsstellung von Flüchtlingskindern so wichtige Anliegen, das Kindeswohlprinzip im Gesetz zu verankern, als überflüssig oder gar als »bloße Wiederholung« abtat und behauptete, das Ansinnen stünde im Widerspruch zu den Bemühungen der Bundesregierung, »einen Beitrag zum Bürokratieabbau zu leisten«. In einem Gesetz, das insbesondere der Integration dienen sollte, auf die Implementierung des Kindeswohls zu verzichten und das auch noch als »Beitrag zum Bürokratieabbau« zu tarnen, ist an Ignoranz nicht zu überbieten.

Integration gefordert – Desintegration gefördert

Auch das Bekenntnis der schwarz-roten Bundesregierung und ihres Innenministers Wolfgang Schäuble zur Integration stellte sich widersprüchlich dar. So erweckte der unmittelbar nach dem ersten Integrationsgipfel im Sommer 2006 vorgelegte Evaluationsbericht zum Zuwanderungsgesetz den Eindruck, dass es der verantwortlichen Politik weniger um die Integration von Einwanderern und Flüchtlingen ging als vielmehr um die Zementierung von Ausgrenzung, um erzwungene Anpassung.

Seit vielen Jahrzehnten erbringen Flüchtlinge und Einwanderer weit größere Integrationsleistungen, als dies in der Öffentlichkeit wahrgenommen wird. Die seit Jahrzehnten praktizierte Asylpolitik muss sich in diesem Zusammenhang eine lange Liste von Fehlleistungen vorhalten lassen.

Das Arsenal repressiver Maßnahmen, das schon zur Zeit der Verabschiedung der KRK Flüchtlingskindern das Leben in Deutschland erschwerte, blieb – trotz aller Gesetzesänderungen, angeblicher »Paradigmenwechsel« und Integrationspläne – über 20 Jahre im Kern erhalten. Dazu kommt, dass das die Innen- und Migrationspolitik seit Beginn der 90er Jahre kennzeichnende Prinzip der Spaltung und Entsolidarisierung der Gesellschaft vor allem Flüchtlinge weiter degradierte und zu Menschen zweiter Klasse machte.

Auch die mit dem Nationalen Integrationsplan eingeleitete vorgebliche »Neuorientierung« der Migrationspolitik richtet sich in erster Linie an die Zuwandererbevölkerung – nicht an Flüchtlinge.

Die nunmehr über zwei Jahrzehnte geführte Kontroverse um die Rücknahme der Vorbehalte belegt die nach wie vor bestehende Kluft zwischen Integrationsrhetorik und praktischer, nachhaltiger Integrationspolitik.

Die rationale Wende in der Einwanderungspolitik hat die Widersprüche einer auf Abwehr und Abschreckung konstituierten Flüchtlingspolitik weiter aufreißen und deutlicher sichtbar werden lassen. Am schärfsten tritt dieser Widerspruch beim Anspruch der Kinderfreundlichkeit dieser Gesellschaft zu Tage. Integration und ein Leben von Kindern »unter Vorbehalt« – das geht nicht zusammen. Integration setzt integrationsfreundliche Gesetze voraus, die Menschen als ihre Rechte auch in Anspruch nehmen können. Die einfache Wahrheit ist: Integration funktioniert um so besser, je weniger die Menschen in einer Gesellschaft überhaupt institutionell und individuell diskriminiert werden können. Integration ist keine Einbahnstraße, sondern ein zweiseitiger Prozess. Wer anerkennt, dass wir ein Einwanderungsland sind, muss auch den nächsten Schritt tun und selbst bereit zu Veränderungen sein.

Integration und Kinderfreundlichkeit heißt: Kinder wie Kinder und nicht als Ausländer zu behandeln. Integration heißt: die Integrationspfade nicht immer enger und steiniger zu machen, sondern sie zu öffnen und zu erweitern. Integration heißt: Migrantinnen und Migranten und Flüchtlingen eine rechtliche und soziale Lebensperspektive zu eröffnen. Vor diesem Hintergrund waren und sind Flüchtlingskinder noch immer die ersten und schwächsten Opfer einer staatlich verweigerten Integration.

Nach fast 20 Jahren einer beinahe ideologischen Verhärtung bedarf es nun von allen Seiten eines offenen Dialoges und der Korrekturbereitschaft. Dies kommt beispielhaft in einem Entschließungsantrag der Fraktion der FDP aus dem Jahr 2005 zum Ausdruck. Darin führt sie aus, dass sich die Debatte um die Rücknahme der Vorbehaltserklärung zur UN-Kinderrechtskonvention als schier unendliche Geschichte durch die letzten Jahre ziehe und dies ein politisches Versagen sei. Der FDP-Abgeordnete Klaus Haupt erklärte zur Begründung: »Die deutsche Vorbehaltserklärung gegen die Kinderrechtskonvention der Vereinten Nationen ist sachlich obsolet. (...) Deutschland darf anderen Staaten keinen Vorwand liefern, selbst Vorbehalte gegen Kinderrechte aufzubauen! (…) Die Rücksichtnahme auf die Bundesländer (...) darf nicht zu einer weiteren Verschleppung dieser Entscheidung führen. Die Aufhebung der Vorbehaltserklärung ist ein dringend notwendiges und überfälliges Signal für ein kinderfreundliches Deutschland.« (Brief v. 03.01.2005 an den Autor)

Ein Zeichen der Neuorientierung?

Die neue, schwarz-gelbe Koalition hat ihre Glaubwürdigkeit nun selbst auf den Prüfstand gehoben, indem sie in ihrem Koalitionsvertrag vom 26.10.2009 den Absatz formulierte:

»Wir setzen uns für eine Stärkung der Kinderrechte ein. Diese Rechte müssen im Bewusstsein der Erwachsenen stärker verankert werden. Wir wollen in allen Bereichen, insbesondere bei den Schutz-, Förder- und Partizipationsrechten, kindgerechte Lebensverhältnisse schaffen. Wir wollen die Vorbehaltserklärung zur UN-Kinderrechtskonvention zurücknehmen.«

Eine schwarz-gelbe Regierung, die nach Jahren einer erbittert geführten politischen Auseinandersetzung die Vorbehaltserklärung zur UN-Kinderrechtskonvention, von der letzten schwarz-gelben Vorgängerkoalition verabschiedet, zurücknimmt und damit die Voraussetzungen für die volle Umsetzung ihrer Bestimmungen auch für Flüchtlingskinder schafft – etwas, was unter Rot-Grün mit Schily und Schwarz-Rot mit Schäuble nicht gelang? Mit dieser Absichtserklärung im Koalitionsvertrag hat sich nun auch die CDU/CSU als letzte der im Bundestag vertretenen Parteien offiziell zur Rücknahme der Ratifikationserklärung bekannt. Vielleicht musste es dieselbe – schwarz-gelbe – Koalition sein, die 1992 die Vorbehaltserklärung formulierte und nun mit diesem Signal deutlich macht, ihre Politik des Kinder- und Flüchtlingsschutzes »neu orientieren zu wollen und die Gesellschaft mit den Realitäten zu versöhnen«. (NRW-Integrationsminister Armin Laschet in seinem Buch »Die Aufsteiger-Republik – Zuwanderung als Chance«, Köln 2009, S. 161)

Es wäre in der Tat ein Zeichen politischer Reife, wenn Politik und Zivilgesellschaft diese in über 20 Jahren im Spannungsfeld der Kontroverse zwischen »Kindeswohl« und vorgeblicher Staatsraison entstandenen Denk- und Handlungsbarrieren endlich aufweichen und auflösen könnten. Die rechtsverbindliche Rücknahme der Vorbehaltserklärung zur Kinderrechtskonvention und die volle Umsetzung ihrer Bestimmungen für Flüchtlingskinder stünden dann für das gute Ende einer schier unendlichen Geschichte politischen Versagens!

Heiko Kauffmann war jahrelang Sprecher der Flüchtlingsorganisation Pro Asyl und ist bis heute Mitglied ihres Vorstands.

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