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Wenig Chancen für einen Neustart

Die EU will ihre Handelsbeziehungen zu Afrika neu regeln. Mit Partnerschaft hat das nichts zu tun, meint Jörg Goldberg

Anfang 2020 läuft das Cotonou-Partnerschaftsabkommen (CPA) aus, das seit 20 Jahren die Beziehungen zwischen der EU und 79 Ländern Afrikas, der Karibik und des Pazifik (AKP) regelt. Gerade hat der EU-Rat das Verhandlungsmandat für ein neues Abkommen erteilt. Im August sollen die Verhandlungen beginnen. Anders als bisher soll das neue Abkommen aus zwei Teilen bestehen, einem für alle Länder geltenden Rahmen und »drei maßgeschneiderten regionalen Partnerschaften«. Das Hauptinteresse richtet sich auf die 48 afrikanischen Staaten der AKP-Gruppe.

Das CPA deckt drei Felder ab: politischer Dialog, Entwicklung und Handel. Die Resultate indes sind ernüchternd - vor allem für die Bereiche Entwicklung und Handel. Zwar hat sich die soziale und wirtschaftliche Lage in vielen afrikanischen Staaten seit dem Jahrhundertwechsel dank höherer Rohstoffpreise verbessert, allerdings sehr ungleich und langsamer als in anderen Weltteilen.

Entscheidend ist, dass das CPA die Hauptschwäche der afrikanischen Entwicklung, die Abhängigkeit vom Export unverarbeiteter Rohstoffe, nicht vermindern konnte. Der rohstoffgetriebene Aufschwung der Vergangenheit ist an der verarbeitenden Wirtschaft fast völlig vorbeigegangen. Diese Schwäche prägt die Struktur der afrikanischen Exporte. Zwar sind die EU-Zölle für afrikanische Produkte in der Tat gesunken, besonders arme Länder haben einen zollfreien Zugang zu europäischen Märkten. Das hat sich jedoch kaum ausgewirkt: Der Anteil Afrikas an den EU-Importen liegt mit knapp fünf Prozent auf dem gleichen Niveau wie 2000. Und es dominieren weiter unverarbeitete Lebensmittel und Rohstoffe, verarbeitete Produkte spielen keine größere Rolle als vor 20 Jahren.

Die Chance, dass die Schwächen des CPA im Rahmen der bevorstehenden Neuverhandlungen überwunden werden können, sind gering. Dafür spricht nicht nur die Tatsache, dass eine realistische Evaluierung des bisherigen Abkommens immer noch fehlt. Vor allem die veränderten politischen Prioritäten in Europa lassen wenig Gutes erwarten: »Die EU betrachtet Migration (…) als strategische Priorität«, bemerkt der Dachverband entwicklungspolitischer Nichtregierungsorganisationen VENRO und stellt fest, dass die bisherigen »Vereinbarungen zwischen EU und AKP-Ländern zu Migration den entwicklungs- und menschenrechtlichen Ansprüchen nicht gerecht« würden. Der EU geht es allein um Grenzmanagement und Flüchtlingsabwehr, was absurderweise zur Entwicklungshilfe gerechnet wird. Nach Europa strebende Flüchtlinge und Migranten sollen schon in Afrika gestoppt werden, in Ländern, die ohnehin viel mehr Flüchtlinge aufnehmen als das reiche Europa. Die Interessen der afrikanischen Länder spielen dabei keine Rolle. Es wird im Gegenteil versucht, Entwicklungsförderung an migrationspolitisches Wohlverhalten zu knüpfen - mit Partnerschaft hat das nichts zu tun.

Entwicklungspolitisch besteht der zentrale Ansatz der EU in der Förderung privatwirtschaftlicher Investitionen durch öffentliche Gelder - die Mittel des Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) sollen eingesetzt werden, um private Investitionen in Afrika rentabel zu machen. Das muss nicht schlecht sein, denn natürlich benötigt Entwicklung private Investitionen. Es müsste aber sichergestellt werden, dass mit öffentlichen Mitteln nur jene - vorzugsweise lokalen - Investitionen gefördert werden, die produktive Arbeitsplätze schaffen, nationale kleine und mittlere Unternehmen unterstützen und die kleinbäuerliche Wirtschaft fördern. Es geht also um viele kleine Kredite und Zuschüsse für lokale Investoren, nicht um die Stimulierung internationaler Großinvestitionen. In vielen Fällen müsste an den in Afrika dominierenden informellen Wirtschaftsaktivitäten angesetzt werden. Dies widerspricht aber der bisherigen Vergabepraxis des EEF, bei der Großprojekte und multinationale Großinvestoren bevorzugt werden, um den »Mittelabfluss« zu sichern und Verwaltungskosten niedrig zu halten.

Auch im Handel spricht wenig dafür, dass sich die negativen Erfahrungen mit den bisherigen Partnerschaftsabkommen in einer Neuorientierung der EU-Handelspolitik mit Afrika niederschlagen werden. Viele afrikanische Länder zögern trotz massivem Drucks seitens der EU, die Abkommen zu ratifizieren, weil sie sie als Hemmnis für ihre Industrialisierungsstrategien betrachten. Gegenseitige Handelsliberalisierung öffnet die afrikanischen Grenzen für EU-Agrarexporte, während die afrikanischen Länder kaum von offeneren EU-Grenzen profitieren können.