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Migration ist nur bedingt zu steuern

Der Rechtswissenschaftler Thomas Groß warnt vor übersteigerten Erwartungen an ein Einwanderungsgesetz

  • Von Uwe Kalbe
  • Lesedauer: 9 Min.

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Braucht Deutschland ein Einwanderungsgesetz?

Meiner Meinung nach ist ein Einwanderungsgesetz sinnvoll. Das hat in erster Linie ökonomische Gründe, es wäre aber auch ein wichtiges Signal für die Öffnung der deutschen Gesellschaft für Migration. Im Vordergrund steht allerdings der Bedarf an zusätzlichen Arbeitskräften.

Im Regierungsprogramm der Großen Koalition ist von einem Einwanderungsgesetz nicht die Rede, sondern von einem Fachkräfte-Zuwanderungsgesetz.

Diese Formulierung ist ein Kompromiss zwischen den Koalitionspartnern. Während die SPD ein allgemeines Zuwanderungsgesetz befürwortet, ist die Union nur für eine partielle Öffnung im Bereich der Fachkräfte, und man wird noch sehen müssen, wie groß der Überschneidungsbereich ist und wie weitreichend das dann tatsächlich sein wird.

Für ein Land, das lange bestritt, Einwanderungsland zu sein, könnte man nun von einem Fortschritt sprechen. Aber ist es das unter diesen Voraussetzungen wirklich?

Grundsätzlich ist es ein Fortschritt, dass der Begriff der Einwanderung positiv besetzt wird. In der Sache wird es aber natürlich auch darauf ankommen, wie weitreichend die neuen Vorschriften sind. Wenn die bisherigen Regelungen im Wesentlichen nur umgetauft werden, wäre ja kein Fortschritt in der Sache festzustellen.

Wo ist der Fortschritt, wenn allein das Nützlichkeitsprinzip regiert, also die »Nützlichen« hereingelassen werden und zugleich die Sozialsysteme vor Einwanderung geschützt werden?

Das ist ein wichtiger politischer Ansatzpunkt der Mehrheitsparteien, weil in der Tat die ökonomische Nützlichkeit für den deutschen Arbeitsmarkt im Vordergrund stehen soll, wobei die SPD stärker für ein angebotsorientiertes Konzept ist, während die Union nach wie vor eher ein nachfragebezogenes Konzept bevorzugt, bei dem es also darauf ankommt, dass schon konkrete Arbeitsplätze benannt werden. Aber in der Tat, es soll auf jeden Fall nur um Personen gehen, die voraussichtlich oder sicher im deutschen Arbeitsmarkt untergebracht werden. Man wird sehen, wie weitreichend das sein wird.

Die Bundeskanzlerin hat die Erwartung formuliert, das Gesetz solle helfen, den Fachkräftemangel zu beheben und die Migration zu steuern. Die Migration zu steuern, ist das nicht eine überladene Erwartung an ein solches Gesetz?

Die Vorstellung, man könnte Migration auf nationaler Ebene steuern, ist unrealistisch. Worum es geht, ist eine stärkere Öffnung für arbeitsmarktbezogene Migration. Unter bestimmten Umständen könnte diese den Druck der Fluchtmigration nach Europa etwas reduzieren. Aber da gibt es immer eine große Vielfalt von persönlichen Motiven, von individuellen Situationen und politischen Bedingungen in den Herkunftsländern, so dass man über die Steuerung der Einwanderung in den Arbeitsmarkt kaum den Migrationsdrang nach Europa wird reduzieren können.

Spricht das dafür, in einem solchen Gesetz beide Aspekte der Migration zu regeln, also Flüchtlingsmigration und Wirtschaftsmigration?

Das müssen getrennte Bereiche bleiben, weil Fluchtmigration auf der eigenen Rechtsgrundlage der Genfer Flüchtlingskonvention und der internationalen Menschenrechte betrachtet werden muss und hier individuelle Ansprüche auf Prüfung der Schutzbedürftigkeit bestehen, während die Staaten im Bereich der ökonomisch motivierten Einwanderung sehr viel mehr rechtliche Spielräume haben. Aber natürlich gibt es Verbindungen. So wäre es sinnvoll, einen einfacheren Wechsel aus dem Asylverfahren in den Arbeitsmarkt zu ermöglichen. Denn es gibt ja ein erhebliches Potenzial von Personen, die möglicherweise keine Aussicht auf internationalen Schutz haben, aber bereits Sprachkenntnisse erworben haben und für den Arbeitsmarkt infrage kommen. Dieser sogenannte Spurwechsel ist bisher sehr schwierig. Ähnliches gilt für abgelehnte Asylbewerber, die nicht ohne weiteres ausreisen …

Es gibt viele Geduldete, die nicht ausreisen können.

... und die ebenfalls ein erhebliches Arbeitsmarktpotenzial darstellen, das aus ideologischen Abschreckungsgründen kaum genutzt wird.

Der Gesetzgeber nutzt seine Möglichkeiten auch im Asylrecht, wie die Gesetzesänderungen der letzten drei Jahre zeigen. Auch wenn es hier um eine Verschärfung des Asylrechts ging - warum sollte dies nicht im Rahmen eines Einwanderungsgesetzes regelbar sein?

Ja, in vielen Einzelpunkten erfolgte in den letzten drei Jahren eine restriktive Verengung des Asylrechts. Aber die Grundlagen sind heute alleine durch die Vorgaben der Europäischen Union geregelt. Was immerhin auch erfolgte, war eine partielle Öffnung des Arbeitsmarktes für Asylbewerber, die längere Zeit in Deutschland sind. Das war ein kleiner Schritt in die richtige Richtung, neben den Verschärfungen, die es gab.

Die Kanzlerin spricht gern vom »Modell Westbalkan«. Also von der Deklaration sicherer Herkunftsstaaten, die zur leichteren Abweisung von Asylbewerbern führte. Gleichzeitig wurde die Zuwanderung von Menschen erleichtert, die einen Arbeitsvertrag vorweisen können. Ist das »Modell Westbalkan« ein Modell?

Diese Sonderregelung hat die Einwanderung aus Erwerbsgründen etwas erleichtert. Davon wird in erheblichem Umfang Gebrauch gemacht. Die Besonderheit ist hier, dass viele Betroffene zuvor schon in Deutschland waren und einigermaßen brauchbare Deutschkenntnisse haben. Dieser Unterschied zu anderen Regionen bedingt ein erhebliches Einwanderungspotenzial aus dem Westbalkan.

Was lässt sich über den Zustand einer Gesellschaft sagen, die sich als weltoffenes Land nur für Fachkräfte definiert?

Wenn eine Mehrheit anerkennt, dass Deutschland auch in Zukunft Einwanderung braucht und dass Einwanderung erwünscht ist, wäre dies auch ein politisches Signal an die bereits in Deutschland lebenden Ausländerinnen und Ausländer. Dann würde nämlich Migration grundsätzlich als sinnvoll und wünschenswert anerkannt.

Laut einer Bertelsmann-Studie wären jährlich eine halbe Million Einwanderer nötig, um die Arbeitskräftezahl und damit die Sozialsysteme stabil zu halten. Spätestens seit dem Jahr 2015 wissen wir, dass eine solche Größenordnung nie durchzusetzen wäre in Deutschland, oder?

Gern wird hier vergessen, dass die Zuwanderung aus anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union wegen der geltenden Freizügigkeit gar nicht steuerbar ist. Diese hat in den letzten beiden Jahren deutlich zugenommen. Sie müsste man ja zusammenrechnen mit der Einwanderung aus Ländern außerhalb der Europäischen Union, die allein Gegenstand eines Einwanderungsgesetzes sein kann. Letztlich geht es hier um Marktprozesse; Individuen suchen ihre Chancen. Politik kann das immer nur teilweise durch staatliche Instrumente beeinflussen. Es geht allenfalls um eine Förderung weiterer Zuwanderung aus Ländern außerhalb der Europäischen Union, aber nie, was manchmal suggeriert wird, um eine Gesamtsteuerung. Weder im Positiven noch im Negativen.

Generell ist es denkbar, dass Migranten den zuweilen befürchteten demografischen Kollaps und damit das Sozialsystem in Deutschland retten?

Das hängt auch sehr stark von der ökonomischen Entwicklung in den anderen europäischen Ländern ab. Wenn weiterhin in Ost- und Südeuropa die Wirtschaft deutlich wächst, dann ist natürlich dort der Anreiz geringer, nach Deutschland zu wandern. Ein Kardinalfehler der Migrationsdebatte ist es, allein von Deutschland aus zu denken, ohne zu berücksichtigen, dass immer viele Faktoren zusammenwirken, die die deutsche Politik nur teilweise beeinflussen kann.

Mit der Zuwanderung nach Deutschland findet gleichzeitig eine Abwanderung anderswo statt. Ist es redlich, wenn die westlichen, wirtschaftlich potenten Staaten anderen Ländern die Fachkräfte entziehen? Kann man das wirklich Fortschritt nennen?

Auch das muss man differenziert betrachten. Verschiedene Studien weisen darauf hin, dass es auch hier auf die konkrete Situation in den Herkunftsländern ankommt. Insbesondere darauf, ob Personen, die zeitweise in Europa gearbeitet haben, wieder zurückgehen. Wenn sie sich dann zum Beispiel im Ausbildungssektor engagieren, wenn es eine positive Rückwirkung in den Herkunftsländern gibt, ist das Problem des Braindrain zu relativieren.

Das wird in den Debatten über ein Einwanderungsgesetz in Deutschland nicht mitdiskutiert. Also spielt es wahrscheinlich bei den politischen Zielsetzungen des Gesetzgebers auch keine Rolle, oder?

Das ist in der Tat eher eine Diskussion in Expertenkreisen. Aber es sollte bei einem Einwanderungsgesetz berücksichtigt werden.

Das heißt? Soll der Aufenthalt zeitlich beschränkt werden? Kein Einwanderungs-, sondern ein Vorüberwanderungsgesetz?

Es wäre denkbar, dass man einen bestimmten Sektor des Arbeitsmarktes nur für eine begrenzte Zeit öffnet oder unter bestimmten Bedingungen. Diese Frage wäre wahrscheinlich gar nicht im Gesetz, sondern in Ausführungsverordnungen zu regeln. Denkbar wären auch Anreize zur Förderung der späteren freiwilligen Rückkehr.

Sie selbst plädieren doch aber für erleichterte Integration durch raschen Familiennachzug und erleichterte Aufenthaltsregulierung. Ist das nicht ein Widerspruch?

Man muss die grundlegenden Bedingungen für eine einfache und dauerhafte Einreise verbessern. Das schließt aber nicht aus, dass man sich Gedanken darüber macht, welche Rückwirkungen das in den Herkunftsländern hat.

Die SPD hält am Modell eines Punktesystems wie in Australien oder Kanada fest. Inzwischen heißt es aber, dass diese Vorbilder keine guten Erfahrungen liefern.

Das Punktesystem in Kanada wurde immer wieder modifiziert. Weil man das Verhältnis zwischen Arbeitskräften, die ohne konkrete Arbeitsplatzzusage kommen, und solchen, die bereits einen konkreten Arbeitsplatz nachweisen mussten, immer wieder unterschiedlich regeln wollte - je nach ökonomischer Situation und politischer Einschätzung. In der Tat kann das nicht das zentrale Element eines Einwanderungsgesetzes sein, weil das Potenzial für eine Einwanderung nach Deutschland schon mangels Sprachkenntnissen gar nicht sehr groß ist. Meiner Meinung nach ist es sinnvoller, Einwanderung verbunden mit Qualifikationsangeboten nach der Einreise zuzulassen, gekoppelt mit dem Recht, hier einen Arbeitsplatz zu suchen. Da wäre ein Punktesystem nur eine Variante.

Es hätte zur Folge, dass Zuwanderer eine Zeit lang von Sozialleistungen abhängig wären. Arbeitsminister Hubertus Heil befürwortet eine befristete Einreise zur Jobsuche.

Eine solche Regelung gibt es schon und sie setzt voraus, dass man seinen Lebensunterhalt während der Suchperiode selber bestreiten kann. Auch durch Arbeit in Deutschland, etwa unter dem angestrebten Qualifikationsniveau. Oder durch Unterhalt von Verwandten oder vorher gesammeltes Vermögen. Aber dahinter steht in der Tat die Idee zu verhindern, dass Arbeit suchende Personen Sozialleistungen in Anspruch nehmen.

Ist es realistisch zu fordern, dass Menschen genug Geld haben oder jemanden kennen, der genug Geld hat, wenn sie in Deutschland eine Arbeit finden wollen?

Bei ausländischen Studierenden wird auch schon jetzt vorausgesetzt, dass sie ihre finanzielle Leistungsfähigkeit vor Aufnahme des Studiums nachweisen.

So erhalten vor allem Eliten die Chance, in Deutschland Fuß zu fassen.

Die Frage, ob nur akademisch Gebildete erwünscht sind, wurde lange Zeit in der Diskussion zu wenig beleuchtet. Es spricht aber einiges dafür, dass es auch ein Potenzial gibt, vorübergehend oder dauerhaft seinen Lebensunterhalt zu verdienen, ohne dass man schon eine fertige Berufsausbildung oder gar ein Studium hat.

Was halten Sie von dem Argument, dass die Qualifizierung von Nachwuchs in Deutschland selbst, dass Schule und Ausbildung viel wichtiger seien als Pläne zur Einwanderung?

Es gibt zweifellos einen erheblichen Verbesserungsbedarf im deutschen Bildungssystem. Insbesondere ist die Zahl derjenigen, die keinen Schulabschluss schaffen, im Vergleich zu anderen europäischen Ländern beschämend hoch. Trotzdem ist das einheimische Arbeitskräftepotenzial im Vergleich zu dem, was volkswirtschaftliche Prognosen als mittelfristigen Bedarf benennen, sicher nicht ausreichend.

Befördert die Einwanderung die Konkurrenz im Inland, also in Deutschland in einer Weise, dass man Konflikte zu fürchten hätte?

Das ist eine alte sozialdemokratische und gewerkschaftliche Befürchtung, die sicher nicht per se von der Hand zu weisen ist. Aber da ist eine tarifvertragliche und auch staatliche Regulierung und Überwachung gefragt, um das soweit wie möglich zu verhindern.

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