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Elefant im Porzellanladen

Die UN-Politik der USA unter Donald Trump ist konfrontativ - seine Nachfolger werden viel zu reparieren haben

  • Von Patrick Rosenow
  • Lesedauer: 9 Min.

Das Verhältnis zwischen den USA und den Vereinten Nationen war schon immer in höchstem Maße widersprüchlich. Obwohl Amerika die UNO einst mitbegründete, um die Idee einer liberalen Weltordnung zu institutionalisieren, gab es immer wieder Konflikte zwischen Weltmacht und Weltorganisation. Die US-amerikanische UN-Politik unter Präsident Donald Trump treibt dies nach US-Präsident George W. Bush auf die Spitze, isoliert Amerika und schadet sich damit selbst.

Es war ein beachtliches Ereignis: Als US-Präsident Donald Trump im September 2018 zum zweiten Mal nach 2017 vor der UN-Generalversammlung sprechen sollte, verspätete er sich. Nach irritierten Blicken sprach stattdessen zunächst der ecuadorianische Präsident Lenín Moreno. Traditionell sprechen in der jährlichen allgemeinen Debatte der Generalversammlung im September die USA als zweites Land nach Brasilien. Doch dieses Mal wollte Trump offenbar ein selbstgerechtes Zeichen setzen gegen bisherige Traditionen und Regeln, an denen er selbst nicht mitgewirkt hat. Nachdem Trump schließlich eingetroffen warbetonte er ungehemmt, wie erfolgreich seine Regierung in den letzten knapp zwei Jahren gearbeitet habe - erfolgreicher als nahezu jede andere US-Regierung. Doch im Vergleich zu 2017 war die Reaktion auf diese Äußerungen Trumps nicht Entsetzen, sondern Gelächter. So etwas hat es in der Geschichte der Generalversammlung noch nicht gegeben. Der Schwerpunkt seiner Rede - neben der Grundsatzkritik an globaler Kontrolle - war die Verurteilung des iranischen Atomprogramms und der US-amerikanische Rückzug aus dem jahrelang ausgehandelten multilateralen Abkommen, dem sogenannten Gemeinsamen Umfassenden Aktionsplan (Joint Comprehensive Plan of Action - JCPOA).

Während sich in der UN-Generalversammlung 2018 ein vorläufiger Höhepunkt eines zerrütteten Verhältnisses mit der Weltorganisation und ihren anderen Mitgliedstaaten offenbarte, zeichnete sich diese Entwicklung bereits im Jahr 2017 - seinem ersten Amtsjahr - ab. In seiner ersten Rede vor der Generalversammlung sprach Trump vor allem davon, dass die Nationalstaaten ihre Souveränität an die Vereinten Nationen nicht abtreten dürften und jeder Staat an sich denken solle - so auch die USA. Ganz offen drohte er damals Nordkorea mit dessen »vollständiger Zerstörung«, wenn es sein Atomprogramm nicht vollständig aufgäbe - eine ungewöhnlich aggressive Verlautbarung im multilateralen Gremium der UNO.

Beide Ereignisse zeigen, wie isoliert die USA in den UN mittlerweile sind. Trumps Politik der Konfrontation statt des Kompromisses wird auch in den Vereinten Nationen sichtbar und stellt die Weltorganisation vor neue Herausforderungen. Dabei sind für den UNO-Generalsekretär António Guterres die USA ein wichtiger Faktor in den UN: Amerika ist Mitbegründer- und Gastgeberstaat des UN-Hauptquartiers in New York, hat im Sicherheitsrat ein Vetorecht und trägt schließlich einen finanziellen Anteil von 22 Prozent zum ordentlichen UN-Haushalt sowie ca. 28 Prozent zum Haushalt für die UN-Friedenssicherung bei. Es handelt sich um die mit Abstand größten finanziellen Anteile eines einzelnen UNO-Mitgliedsstaats. Diesen Einfluss nutzten die USA seit der Gründung der Vereinten Nationen im Jahr 1945 jedoch immer wieder, um politischen Druck auszuüben, ihre Interessen durchzusetzen sowie Reformen der Weltorganisation zu fordern. Unter US-Präsident Trump werden konfrontative Muster wiederholt und intensiviert, wie sie bereits unter den US-Präsidenten Ronald Reagan (1981-1989) mit dem Austritt aus der Organisation der Vereinten Nationen für Bildung, Wissenschaft und Kultur (UNESCO) im Jahr 1984 (bis zum Jahr 2002) und George W. Bush (2001-2009) mit dem völkerrechtswidrigen Irak-Krieg 2003 zu beobachten waren.

Konfrontative UN-Politik unter Trump

Die Liste der Maßnahmen, die die US-Regierung unter Donald Trump seit dem Januar 2017 getroffen hat, ist lang: Die USA zogen sich aus internationalen Übereinkommen, Institutionen des UN-Systems und ihrer Finanzierung zurück. Hinzu kommt eine wesentlich niedrigere Bereitschaft, zur Lösung internationaler Konflikte beizutragen. Zu den prominentesten Beispielen gehören der angekündigte Rückzug aus dem Pariser Klimaschutzabkommen und das vorzeitige Ausscheiden aus den Verhandlungen des UN-Migrationspakts. Der institutionelle Rückzug der USA zeigt sich zudem im Austritt aus dem UN-Menschenrechtsrat und der UNESCO, der Streichung finanzieller Mittel für den UN-Bevölkerungsfonds (UNFPA), für das Hilfswerk der Vereinten Nationen für Palästinaflüchtlinge im Nahen Osten (UNRWA) sowie der eigenmächtigen Reduzierung des US-amerikanischen Anteils am Haushalt der UN-Friedenssicherung von rund 28,5 auf 25 Prozent. Was Amerikas Rolle bei internationalen Konflikten betrifft, so geht die US-Regierung bewusst das Risiko ein, diese weiter anzuheizen - wie im Falle des iranischen Atomprogramms durch die Aufkündigung des JCPOA oder im Falle des Nahostkonflikts durch die Verlegung der US-Botschaft von Tel Aviv nach Jerusalem - oder sich von ihnen politisch und militärisch zurückzuziehen - wie im Fall Syriens und der Bekämpfung des sogenannten Islamischen Staats (IS). Einzig im Konflikt um das nord-koreanische Atomprogramm zeigt sich Trump gegenüber dem nordkoreanischen Staatsführer Kim Jong-un seit einiger Zeit relativ versöhnlich, nachdem die USA im Sicherheitsrat jahrelang eine Verschärfung der Wirtschaftssanktionen forciert hatten. Die zwei bisherigen Treffen zwischen beiden Staatsführern in Singapur im Jahr 2018 und in Hanoi in diesem Jahr blieben jedoch ohne substanzielle Ergebnisse.

Die konfrontativen Positionen verkörperte die Ständige Vertreterin der USA bei den UN, Nikki Haley (2017-2019). Bis zu ihrem Rücktritt hatte sie zwar innerhalb der US-Regierung Kabinettsrang und galt als talentierte politische Verhandlerin - außenpolitisch war sie jedoch völlig unerfahren, was ebenfalls zu den Spannungen zwischen Weltmacht und Weltorganisation beitrug. Dass seit Anfang 2019 noch immer keine Nachfolge gefunden wurde und der Posten zurzeit vakant ist, muss als ein weiterer Ausdruck der Geringschätzung seitens der US-Regierung gegenüber der Weltorganisation angesehen werden. Mit Ausnahme Nordkoreas begründet die US-Regierung die konfrontativen Schritte mit dem Schutz nationaler Interessen und verbindet sie meist mit Reformforderungen. Diese enden jedoch oft nur in Allgemeinplätzen und fordern am Ende lediglich grundsätzliche Einsparungen in den UNO-Haushalten mit der fragwürdigen Begründung, der Weltorganisation damit zu mehr Effizienz zu verhelfen. Der einzige Vorteil dieser von US-amerikanischer Seite gebetsmühlenartig vorgetragenen Forderungen und Drohungen, Zahlungen zurückzuhalten - gleich, wer US-Präsident ist - besteht gegenwärtig darin, dass Guterres dieses »Damoklesschwert« für sich nutzen und seinerseits seit Beginn seiner Amtszeit im Januar 2017 Reformprozesse in drei Bereichen vornehmen kann: erstens in Management- und Haushaltsfragen, zweitens im UN-Entwicklungssystem sowie drittens in der Friedenssicherung, um die Vereinten Nationen und ihre Mitgliedstaaten insgesamt für die Krisenprävention zu sensibilisieren. Bereits im Vorfeld eingedämmte Krisen sind für die Weltgemeinschaft in vielerlei Hinsicht »kostengünstiger« als eskalierende Konflikte, die keiner mehr eindämmen kann und bei denen die UN nur scheitern können.

Das gegenwärtige Verhalten der US-Regierung unter Trump gegenüber den Vereinten Nationen führt in hohem Maße zu einem politischen Vakuum in New York, Genf, Wien, Nairobi und an anderen Standorten der Vereinten Nationen. Es wird sukzessiv von anderen Staaten und Gruppierungen gefüllt. Und dabei sind die USA als Wahrer der liberalen Weltordnung militärisch und wirtschaftlich unverzichtbar - auch für die UN. Spätestens unter Trump scheinen diese Prinzipien allerdings nicht mehr zu gelten.

Internationale Reaktionen

Längst ist den meisten UN-Mitgliedstaaten klar, dass die USA derzeit kein verlässlicher multilateraler Verhandlungspartner sind; sie suchen sich andere Verbündete. Dass Staaten wie China und Russland politisch schon immer andere Grundsätze als die USA vertraten, ist nicht neu. Neu ist jedoch, dass China mehr und mehr versucht, die Weltorganisation in seinem Sinne zu prägen - sei es in der UN-Friedenssicherung mit mehr Streit- und Polizeikräften, einem höheren Anteil am ordentlichen UN-Haushalt aufgrund seiner wirtschaftlichen Leistung oder durch die Unterminierung des UN-Menschenrechtsschutzsystems. Neu ist auch, dass sich die Staaten der Europäischen Union verstärkt von den USA abgrenzen und untereinander koordinieren. Dies ist vor allem im Sicherheitsrat als Gruppe der EU8 der Fall, die aus Belgien, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, Niederlande, Polen und Schweden besteht. Einige von ihnen agieren dort als Beobachterstaat.

Der politische Rückzug der USA aus dem UN-System sorgt teilweise für Solidarität unter den übrigen UN-Mitgliedsstaaten. So erkennen die meis-ten das Pariser Klimaschutzabkommen weiterhin als globale Referenz an und bekennen sich dazu, es unabhängig von der US-amerikanischen Entscheidung sukzessiv umzusetzen. Der UN-Migrationspakt wurde Anfang 2019 von der UN-Generalversammlung mehrheitlich von 152 Staaten verabschiedet und es gab nur fünf Gegenstimmen von Israel, Polen, Tschechien, Ungarn und den USA. Island übernahm die Nachfolge der USA im Menschenrechtsrat und einige europäische Staaten sowie zivilgesellschaftliche Organisationen versuchen, die durch die USA verursachten finanziellen Einbußen für den UNFPA und möglicherweise auch für das UNRWA zu kompensieren. Im Bereich der UN-Friedenssicherung ist der Sicherheitsrat bestrebt, die Missionen zum Teil personell zu verkleinern, um das strukturelle Defizit auszugleichen, das durch die ausbleibenden Zahlungen der USA und die damit verbundenen Rückstände in Höhe von 1,17 Milliarden US-Dollar entstanden ist. Dies könnte sich jedoch negativ auf die ohnehin schon brüchige Stabilität in den betroffenen Einsatzgebieten, wie beispielsweise bei der Mission der Vereinten Nationen für die Stabilisierung in der Demokratischen Republik Kongo (MONUSCO) auswirken.

Bewertung

Die US-amerikanische UN-Politik unter Trump führte seit 2017 zu zahl-reichen konfrontativen Maßnahmen, die die Weltorganisation mit ihrem Generalsekretär António Guterres vor große Probleme stellt. Gleichzeitig sorgt die »America-First«-Doktrin für eine Isolation der USA in den UN. Die frühere US-amerikanische Botschafterin bei den UN, Samantha Power, formulierte in ihrem Abschlussbericht mit Blick auf die neue US-Regierung zu Recht, dass ein Rückzug vom UN-System den Sicherheitsinteressen der USA unwiederbringlich schaden würde. Dieser Fall tritt nun ein. China und andere Staaten füllen dieses Vakuum und diesen Wandel können die USA durch ihren sukzessiven Rückzug aus den Vereinten Nationen kaum noch beeinflussen. Die Idee, weniger Wert auf völkerrechtliche Regelungen und einen langfristigen, wertebasierten Multilateralismus zu legen und dafür kurzfristige »Deals« anzustreben, wird für die USA im komplexen UN-System kaum Aussicht auf Erfolg haben. Der Trump-Regierung muss klarwerden, dass die UN eine einzigartige Rolle bei der Bereitstellung kollektiver Güter wie Sicherheit und Frieden spielen. Daran müssen auch die europäischen Staaten die US-Regierung aktiv erinnern. Sie tragen schließlich einen Anteil von rund 33 Prozent des regulären Haushalts der UN; die USA 22 Prozent. Auch UN-Generalsekretär António Guterres sollte die US-Regierung immer wieder darauf hinweisen, dass der Abschluss von »Deals« zum Wohle eines Landes im multilateralen System zu kurz gedacht ist. Die Geschichte scheint sich zu wiederholen: Was US-Präsident Obama nach der Ära George W. Bush im Verhältnis zwischen den USA und den UN an zerbrochenem Porzellan reparieren musste, wird auch auf die Nachfolgerin oder den Nachfolger von Donald Trump zukommen - 2021 oder 2025 nach den nächsten US-amerikanischen Präsidentschaftswahlen. Dann wird dies jedoch ein umfangreicheres Unterfangen.

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