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Normenkontrolle für Vier-Zonen-Satzung

Neue Methode zur Berechnung der Zweitwohnungssteuer

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Die Zweitwohnungssteuer ist eine Aufwandssteuer, durch die der mit dem Innehaben einer Zweitwohnung verbundene persönliche Aufwand besteuert wird. Er soll Ausdruck einer entsprechenden wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit sein.

Zweitwohnungssteuern werden seit Beginn der 70er Jahre von Gemeinden in der alten Bundesrepublik erhoben. Schon bald nach der Wende erließen viele Gemeinden in den neuen Bundesländern ebenfalls entsprechende Zweitwohnungssteuersatzungen. Das löste hier einen Sturm der Entrüstung aus. Es kam zu Hunderten von Widersprüchen gegen die erlassenen Zweitwohnungssteuerbescheide und Dutzenden von Verwaltungsgerichtsverfahren.

Gerichte erklärten viele Satzungen für nichtig

In deren Ergebnis wurden zahlreiche Zweitwohnungssteuersatzungen für nichtig erklärt, die darauf beruhenden Bescheide aufgehoben. Der Grund dafür: Zumeist war die Bemessungsgrundlage für die Berechnung der Steuer zu unbestimmt. So wurde die Jahresrohmiete als zu unbestimmt angesehen, weil sie die Betriebskosten enthält, die erst im Nachhinein, also am Ende des Jahres, festgestellt werden können.

Ein anderer Nichtigkeitsgrund resultiert aus Folgendem: In den neuen Bundesländern handelt es sich bei den Zweitwohnungen zumeist um Datschen, die auf fremden Grund und Boden errichtet wurden. Dass Datschen selbst grundsätzlich der Zweitwohnungssteuer unterliegen, haben die Verwaltungsgerichte nicht in Zweifel gezogen, obgleich auch das von den Betroffenen vielfach angegriffen wurde.

Für die Vermietung von Datschen auf fremden Grund und Boden gibt es aber keine Vergleichswerte, weil derartige Vermietungen kaum stattfinden. Auch wenn eine Datsche auf eigenem Grund und Boden errichtet wird, fällt keine Miete an. Also auch wenn die Zweitwohnungssteuersatzungen auf die Nettokaltmiete abstellten, konnten die darauf beruhenden Entscheide nicht auf verlässliche Vergleichswerte für eine angemessene Schätzung zurückgreifen. Praktikable Kriterien, um von Mieten für Wohnungen auf Mieten für Datschen schließen zu können, hatten die Satzungen nicht angeboten, so dass sie für unwirksam zu erklären waren.

Um diesen Schwierigkeiten zu entgehen, hat eine Kommune in Brandenburg eine andere Methode entwickelt. Die Steuer soll nach der lagedifferenzierten Wohnfläche berechnet werden. Die Zulässigkeit dieser Methode wurde in einem Normenkontrollverfahren vom Oberverwaltungsgericht (OVG) Berlin-Brandenburg (BB) geprüft, über dessen wichtigste Erkenntnisse hier berichtet werden soll.

Berechnungskriterium Lagedifferenzierung

Zur Untersetzung des Kriteriums Lagedifferenzierung werden in der zur Normenkontrolle gestellten Satzung vier Zonen unterschieden:

  • Zone 1 - Lage außerhalb einer Ortslage und abseits einer Wasserlage,
  • Zone 2 - Lage innerhalb einer Ortslage oder im Ortsrandbereich und abseits einer Wasserlage,
  • Zone 3 - wassernahe Lage mit einer Entfernung zum Wasser von gleich oder kleiner 300 m,
  • Zone 4 - direkte Wasserlage oder Lage am Wasser (getrennt durch Uferstreifen).

Die Wohnfläche ergibt sich aus der Quadratmeterzahl der Gesamtheit von Räumen zum Wohnen oder Schlafen. Der Steuersatz wird nunmehr direkt pro Quadratmeter, also nicht mehr indirekt als Prozentsatz von einer Rohmiete oder Nettomiete, und differenziert nach den Lagezonen festgelegt.

Außerdem wird unterschieden nach zum dauerhaften Wohnen genutzten Zweitwohnungen in Wohnhäusern und Zweitwohnungen, die nicht das ganze Jahr genutzt werden können - in Bungalows, Wochenendhäusern und Datschen. Die Steuersätze für letztere liegen sind ein Drittel niedriger.

Das OVG BB sah die Satzung für nichtig an, soweit sie die Steuern vor der Zeit ihrer Bekanntmachung entstehen lässt. Das ist eine echte Rückwirkung, die nur bei Vorliegen zwingender Gründe des gemeinen Wohls, die dem Gebot der Rechtssicherheit übergeordnet sind, ausnahmsweise gerechtfertigt sind. Zulässig ist also im Rahmen echter Rückwirkung nur ein Steuersatz, der annähernd zu einer vergleichbaren oder niedrigeren Steuerbelastung des Pflichtigen führt. In dem entschiedenen Fall entstanden aber erheblich höhere steuerliche Belastungen, so dass die Satzung nichtig war, soweit sie sich rückwirkende Kraft beigelegt hat.

OVG BB: Satzung als wirksam für die Zukunft

Hinsichtlich des Steuermaßstabes sah das OVG BB die Satzung jedoch (für die Zukunft) als wirksam an. Die Differenzierung zwischen den genannten beiden Wohnungsarten hält das OVG für hinreichend bestimmt. Das gilt auch für die Zoneneinteilung, wobei die darin enthaltene Entfernungsangabe auf die Luftlinie bezogen wird.

Die Miete, die in dieser oder jener Form durchaus als Bemessungsgrundlage gewählt werden kann, wenn sie denn feststellbar ist, hängt von Art, Größe, Ausstattung und Lage der Zweitwohnungen ab. Wenn sie jedoch nicht mit hinreichender Sicherheit feststellbar ist, kann die Bemessung dem OVG zufolge auch direkt nach diesen Merkmalen oder auch nur einem Teil dieser Merkmale erfolgen, wenn die Zweitwohnungen im Satzungsgebiet hinsichtlich der übrigen Merkmale im Wesentlichen homogen beschaffen sind.

Die Unterscheidung zwischen den beiden genannten Zweitwohnungsgruppen beanstandet das OVG nicht und hält auch eine zusätzliche Berücksichtigung der Ausstattung nicht für erforderlich, da sich im Verlauf des Verfahrens gezeigt habe, dass innerhalb dieser Gruppen im Wesentlichen Homogenität gegeben ist. Die Bildung der Zonen entspricht nach Auffassung des Gerichts den Marktgegebenheiten.

Dass bei Zweitwohnungen in einem Bungalow usw. gegenüber Zweitwohnungen in einem Wohnhaus ein Abschlag von einem Drittel vorgenommen wird, hält das OVG vor allem deshalb für vertretbar, weil eine entsprechende Differenzierung auch im Bereich der Grundsteuer vorgenommen wird. Dagegen lehnt das OVG eine Differenzierung des Aufwandes nach Jahresnutzungsdauer ab.

Nach dem Vorbild der vom OVG Berlin-Brandenburg geprüften Satzung sind zwischenzeitlich, vor allen Dingen in Brandenburg, weitere Satzungen erlassen worden.

Prof. Dr. Dietrich Maskow, Rechtsanwalt, Berlin

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