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Lissabonner Vertrag: Der aufhaltsame Ratifikationsprozess

Wann das »Reformabkommen« der EU in Kraft treten wird, bleibt trotz regierungsoffiziellem Optimismus offen

  • Von Gregor Schirmer
  • Lesedauer: 9 Min.
Der Vertrag von Lissabon, der am 13. Dezember 2007 nach erbitterten, zuweilen ins Absurde reichenden Kämpfen der Mitgliedstaaten unterzeichnet wurde, ist kein neuer Vertrag, sondern »bloß« ein Vertrag zur Änderung der zwei bestehenden primärrechtlichen Grundlagen der EU – nämlich des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft. Mit diesem Trick wurden alle wesentlichen »Neuerungen« des gescheiterten Verfassungsvertrags den alten Verträgen einverleibt. Das geschah, wie zu Zeiten Metternichs, auf dem Wege der Geheimdiplomatie zwischen den Regierungen und ihren Ministerialbürokratien, wobei die deutsche Regierung eine führende Rolle hatte. Die Bürgerinnen und Bürger, ihre Organisationen und Bewegungen, selbst die Parlamente hatten keinerlei Kenntnis von dem, was da ausgekocht wurde, geschweige denn Einfluss darauf.

Artikel 6 Absatz 1 des Vertrags lautet: »Dieser Vertrag bedarf der Ratifikation durch die Hohen Vertragsparteien im Einklang mit ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften. Die Ratifikationsurkunden werden bei der Regierung der Italienischen Republik hinterlegt.« Das Ratifikationserfordernis bedeutet, dass der Vertrag nicht schon mit der Unterzeichnung durch die von den Staatsoberhäuptern Bevollmächtigten rechtsverbindlich wird.

Es muss vielmehr noch ein innerstaatliches Zustimmungsverfahren durchlaufen werden. Nach den verfassungsrechtlichen Vorschriften müssen die Parlamente zustimmen. Sie können nur Ja oder Nein sagen, aber keine Änderungen des Vertrags herbeiführen. Und sie haben – mit Ausnahme des tschechischen Parlaments – zum Lissabonner Vertrag Ja gesagt ohne Rücksicht auf den Willen ihrer Wähler, zum größten Teil mit »überwältigender« Mehrheit. Bis auf Dänemark. Im dortigen Folketing gab es bei 90 Zustimmungen immerhin 25 Gegenstimmen und 60 Enthaltungen. Und bis auf Zypern, wo 17 Neinsager 31 Jasagern entgegenstanden.

Eiliger Gehorsam bei EU-Neulingen

Am eifrigsten waren die Parlamente der EU-Neulinge Ungarn, Malta, Slowenien und Rumänien, die es kaum erwarten konnten, unter die vermeintlichen Beglückungen des Vertrags zu fallen und schon kurz nach der Unterzeichnung die Zustimmungsgesetze verabschiedeten. Das ungarische Parlament stimmte als erstes vier Tage nach der Unterzeichnung mit 325 gegen fünf Stimmen zu. Auch Frankreich spielte in Vorschau auf die französische Ratspräsidentschaft den Schrittmacher. Schon im Februar vergangenen Jahres beschlossen die Nationalversammlung mit 336 Ja- gegen 52 Neinstimmen und der Senat mit 265 Ja- gegen 42 Neinstimmen das Ratifikationsgesetz. Als vorletztes Parlament hat der schwedische Reichstag mit 243 gegen 39 Stimmen bei 13 Enthaltungen am 21. November dem Lissabonner Vertrag seinen Segen gegeben.

Ob die Bürgerinnen und Bürger zugestimmt hätten, wenn sie gefragt worden wären, muss bezweifelt werden. Volksentscheide wurden nach dem Debakel des EU-Verfassungsvertrags bei den Franzosen und Niederländern – in beiden Ländern hatte die Bevölkerung Nein gesagt – im Falle des Lissabonner Vertrags tunlichst vermieden, obwohl die Verfassungen der Mitgliedstaaten Volksabstimmungen durchaus zulassen. Nur in Deutschland wird ein Volksentscheid von der »herrschenden Meinung« geradezu als verfassungswidrig angesehen, obwohl in Artikel 20 des Grundgesetzes steht, dass die Staatsgewalt vom Volke auch in Abstimmungen ausgeübt wird. Ein Antrag der Linksfraktion im Bundestag, das Grundgesetz dahingehend zu präzisieren, dass in den (Europa-)Artikel 23 ein Absatz über die Notwendigkeit einer Volksabstimmung über Neufassungen und Änderungen der vertraglichen Grundlagen der EU eingefügt wird, wurde abgeschmettert. Die Angst vor anderslautenden Meinungen und Entscheidungen ihrer Völker ist den EU-Mitgliedstaaten und -Organen eingefleischt und überwuchert die Verpflichtung auf demokratische Grundsätze im Titel II des geänderten EU-Vertrags.

Dem innerstaatlichen Zustimmungsverfahren muss ein völkerrechtlicher Akt folgen. Erst mit der Hinterlegung der Urkunde über die innerstaatliche Zustimmung beim Depositar des Vertrags, der italienischen Regierung, ist die Ratifikation rechtswirksam vollzogen. Aber: Zum Ersten ist es unredlich, wenn Deutschland ständig in der Liste der Staaten geführt wird, die den Lissabonner Vertrag ratifiziert haben. Richtig ist, dass Bundestag und Bundesrat das Zustimmungsgesetz mit großer Mehrheit verabschiedet haben. Die Ratifikationsurkunde ist aber nicht nach Rom abgeschickt worden. Bundespräsident Horst Köhler hat das Zustimmungsgesetz nicht ausgefertigt. Er hat zwar erklären lassen, dass er das Gesetz für verfassungsgemäß und damit den Lissabonner Vertrag für gut hält – was nicht wundert. Er wartet aber das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zu Klagen und Beschwerden gegen den Vertrag ab, darunter die der Linksfraktion im Bundestag, von Diether Dehm und anderen Abgeordneten der LINKEN.

Die Richter lassen sich Zeit

Die Karlsruher Richter allerdings lassen sich Zeit. Sie sind nämlich nicht alle glühende Verfechter des Lissabonner Vertrags. Man kann damit rechnen, dass das Gericht in die Begründung eines die Klagen abweisenden Urteils einige Kautelen einbauen wird, die der Mitwirkung Deutschlands an ausufernden Aktivitäten der EU Grenzen setzen und die Grundrechte gegen die Marktfreiheiten schützen.

Zum Zweiten der »Fall Tschechien«. Die Abgeordnetenkammer hatte im April 2008 dem Lissabonner Vertrag in erster Lesung zugestimmt. Dann strengte der Senat ein Verfahren vor dem tschechischen Verfassungsgericht an. Am 27. November vergangenen Jahres hat das Gericht geurteilt, dass die angefochtenen Artikel des Vertrags nicht verfassungswidrig sind. Der Vertrag widerspreche nicht der verfassungsmäßigen Ordnung des tschechischen Staates. Der bekennende EU-Vertragsgegner Staatspräsident Vaclav Klaus musste damit eine empfindliche Niederlage einstecken. Einem endgültigen Zustimmungsbeschluss des Parlaments schien nichts mehr im Wege zu stehen. Aber weit gefehlt. Die Abgeordnetenkammer vertagte die Debatte auf den 3. Februar 2009. Der Senat schloss sich einen Tag später dieser Entscheidung an. In der Zwischenzeit könnten weitere Klagen beim Verfassungsgericht eingehen. Inzwischen hat Tschechien am 1. Januar für ein halbes Jahr die EU-Ratspräsidentschaft übernommen – ohne den Vertrag ratifiziert zu haben. Selbst wenn es im Februar zur parlamentarischen Zustimmung kommt, wird sich Klaus mit der Ausfertigung des Ratifikationsgesetzes Zeit lassen.

Drittens schließlich: Polen. Schon im April 2008 haben der Sejm mit 384 von 452 und der Senat mit 74 von 97 Stimmen die Ratifizierung des Lissabonner Vertrags beschlossen. Der EU-unfreundliche Präsident Lech Kaczynski hat die Ratifikationsurkunde im Schrank eingelagert. Er will die Post nach Rom erst abschicken, wenn Irland ratifiziert hat.

Irlands Bevölkerung widerspenstig

Irland aber zeigt sich widerspenstig. Die Verfassung schreibt vor, dass verfassungsändernde Gesetze nach der Zustimmung des Parlaments einer Volksabstimmung unterworfen werden müssen. Das Zustimmungsgesetz zu Lissabon ist ein solches Gesetz. Also war eine Volksabstimmung unumgänglich. Das Volk folgte nicht der Empfehlung der Mehrheit der Parlamentarier: Der Lissabonner Vertrag wurde in der Volksabstimmung am 12. Juni 2008 mit 53,4 Prozent der Stimmen abgelehnt, bei einer relativ hohen Wahlbeteiligung von 53,1 Prozent.

Es war nicht das erste Mal, dass die Iren einen EU-Änderungsvertrag blockierten. Der Nizza-Vertrag von 2001 wurde durch die Volksabstimmung im Juni 2001 mit 53,9 Prozent der Stimmen abgelehnt. Darauf folgte ein trickreiches Manöver der EU-Oberen und der in Irland Herrschenden, um den Iren ein Ja abzuluchsen. Die irische Staatsspitze gab vor dem Europäischen Rat in Sevilla im Juni 2002 eine »Nationale Erklärung« ab, in der »Irland bestätigt, dass seine Teilnahme an der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik seine traditionelle Politik der militärischen Neutralität unberührt lässt« und dass ein Auslandseinsatz irischer Streitkräfte »nach irischem Recht a) die Genehmigung des Einsatzes durch den Sicherheitsrat oder die Generalversammlung der Vereinten Nationen, b) die Zustimmung der irischen Regierung und c) die Billigung durch das irische Abgeordnetenhaus erfordert«. Der Europäische Rat nahm die Erklärung zur Kenntnis und erklärte seinerseits, dass das alles nach Inkrafttreten des Vertrags von Nizza gewährleistet sei. Der Grundsatz, dass Irland keine vom Europäischen Rat getroffene Entscheidung über eine gemeinsame Verteidigung annehmen werde, wurde in die Verfassung aufgenommen. Das Zugeständnis an den Friedenswillen der Iren reichte aus, um in einer zweiten Volksabstimmung im Oktober 2002 eine Zustimmung von 62,3 Prozent zu erreichen.

Jetzt scheinen die Dinge nach demselben Schema zu laufen. Die Regierung von Brian Cowen hat auf dem Europäischen Rat im vergangenen Dezember auf Druck von Ratspräsident Nicolas Sarkozy und anderer EU-Größen, darunter Bundeskanzlerin Angela Merkel, zugesagt, »die Ratifizierung des Vertrags von Lissabon bis zum Ende der Amtszeit der derzeitigen Kommission anzustreben«, also dem irischen Volk die Wiederholung der Volksabstimmung spätestens im Oktober 2009 zuzumuten.

Die Regierung in Dublin baut auf einen in Umfragen festgestellten angeblichen Stimmungsumschwung in der Bevölkerung gegenüber der EU im Allgemeinen und dem Lissabonner Vertrag im Besonderen. Durch Zugeständnisse des Europäischen Rats an irische Forderungen soll das Ja abgesichert werden.

Formulierungen lassen Hintertüren offen

Dabei war die Zusicherung, dass in der Europäischen Kommission immer ein Kommissar irischer Staatsangehörigkeit tätig sein wird, leicht zu machen. Die mit dem Lissabonner Vertrag vorgesehene Verringerung der Zahl der Kommissare auf zwei Drittel der Zahl der Mitgliedstaaten sollte nach Artikel 17 Absatz 5 des Vertrags über die Europäische Union (neu) ohnehin erst ab November 2014 gelten. Und in Vorahnung zu erwartender Einwände ist in dem Artikel vorgesehen, dass die Begrenzung nur stattfindet, »sofern der Europäische Rat nicht einstimmig eine Änderung dieser Anzahl beschließt«. Der Europäische Rat kann also ohne Änderung des Vertrags die Beibehaltung der alten Regelung beschließen. Und er hat so beschlossen. Das gilt für alle Mitgliedstaaten und enthebt den Europäischen Rat der ohnehin unlösbaren Aufgabe, ein »System der strikt gleichberechtigten Rotation zwischen den Mitgliedstaaten« einstimmig festzulegen. Immerhin wurde damit eine Neuerung, die für die Handlungsfähigkeit der EU als wesentlich galt, fallen gelassen, bevor sie das Licht der Welt erblickt.

Daneben gab es auch andere wohlfeile Zusicherungen: Die Achtung der irischen Neutralität war schon im Zusammenhang mit dem Nizza-Vertrag zugesagt worden und musste nur wiederholt werden. Das fällt nicht schwer, denn auf das kleine militärische Potenzial Irlands kommt es bei Aufbau und Einsatz von EU-Streitkräften weiß Gott nicht an. Die »Anliegen der irischen Bevölkerung«, die Cowen dem Rat unterbreitet hatte, wurden vom Rat »aufmerksam zur Kenntnis genommen« und zugesagt, dass ihnen »Rechnung getragen wird«. Das betrifft ebenso die Sorge, dass der Lissabonner Vertrag das irische Steuerrecht aushebeln könnte oder die Bestimmungen der irischen Verfassung zum Recht auf Leben, zu Bildung und Familie beeinträchtigen würde. Das lässt sich leicht in nichtssagende Erklärungen des Rates kleiden. Es kostet auch nichts – wie von Irland gewünscht –, zu »bestätigen«, dass soziale Themen »für die Union von großer Bedeutung sind«.

Eine fragwürdige Handlungsfähigkeit

Die Zugeständnisse sehen nach einem Komplott zwischen den Herrschenden in Irland und den EU-Oberen aus, die Iren durch nichtssagende Versprechungen zum Schlucken des vollkommen unveränderten Lissabonner Vertrags zu verführen. Wenn alles so läuft wie eingefädelt und die restlichen Zögerer mitmachen, dann könnte der Vertrag wie angestrebt bis Ende 2009 mit einjähriger Verspätung in Kraft treten. Die EU hätte dann eine Verfassung, die möglicherweise die Handlungsfähigkeit der EU-Organe stärkt. Aber das wäre zugleich eine Handlungsfähigkeit, die an den Interessengegensätzen der Mitgliedsstaaten nichts ändert und die die Union noch stärker der Vorherrschaft der Mächtigen, vor allem Deutschlands und Frankreichs, unterwirft. Eine Handlungsfähigkeit, die für eine Politik genutzt wird, die auf verstärkte Militarisierung, Marktradikalismus und Verweigerung einer Sozialunion, Abbau von Bürgerrechten im Inneren und Abschottung nach außen gerichtet ist. Die begrüßenswerten aber doch schmalen Fortschritte in puncto Demokratie in der EU können an dem prinzipiell negativen Urteil über Lissabon nichts ändern.

Was aber passiert, wenn die Iren abermals Nein sagen, was durchaus möglich ist? Entweder wird dann auf der Grundlage der zwei EU-Verträge in der Nizza-Fassung weitergewurstelt und die nächste Gelegenheit genutzt, um dieses und jenes aus dem Lissabonner Bestand in aller Stille in das Europäische Primärrecht hineinzuschmuggeln. Oder Irland wird zeitweise oder dauerhaft aus der EU hinausgeekelt. Oder es gibt die Chance eines wirklichen Neuanfangs.

Alles in allem: Der aufhaltsame und unvollendete Hergang des Inkraftsetzens des Lissabonner Vertrags ist ein Hohn auf die in ebendiesem Vertrag proklamierten Werte und Grundsätze der Demokratie, Offenheit und Bürgernähe. Notwendig ist eine neue vertragliche Grundlage der EU, am besten eine Verfassung, deren Inhalt auf einem demokratischen Weg, günstigstenfalls durch einen gewählten Verfassungskonvent, erarbeitet wird und die nach breiter Diskussion mit den Bürgerinnen und Bürgern durch Volksabstimmungen in allen Mitgliedstaaten demokratische Legitimität erhält.

Prof. Dr. Gregor Schirmer ist Völkerrechtler und Mitglied des Ältestenrats der LINKEN. Im Kai Homilius Verlag ist jetzt sein Buch »Lissabon am Ende? Kritik der EU-Verträge« erschienen (7,50 Euro).

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