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Neufünfland spielt in Überzahl

1990 wurden in der DDR fünf Bundesländer gebildet. Eigentlich sind das zu viele. Spätestens nach 2019 wird über Fusionen geredet

In großer Eile wurden im Sommer 1990 in Ostdeutschland fünf Bundesländer gegründet. Sie waren schon damals zu klein. Gegen Korrekturen sträuben sich Politik und Öffentlichkeit. In ein paar Jahren aber führt um Fusionen kein Weg herum.

Zwischen Leipzig und Bitterfeld-Wolfen liegt die Goitzsche, ein See in einer früheren Kohlegrube, auf dem heute Segelboote und Paddler die Wellen pflügen. Südöstlich davon erstreckt sich ein kleinerer See. Um das Revier für die Boote zu vergrößern, könnten beide per Kanal verbunden werden. Es gibt aber zwei Probleme: Die Gewässer liegen auf unterschiedlichem Niveau, und dort, wo eine Schleuse gebaut werden könnte, liegt die Landesgrenze zwischen Sachsen und Sachsen-Anhalt. Das Bauwerk, das die Pegeldifferenz ausgleichen soll, wird im einen Land gefördert, im anderen nicht, was den Bau erschwert. Um das Dilemma zu lösen, wäre es denkbar, die Grenze zu verschieben. Dazu muss ein Stück Land zum Tauschen gefunden – und ein Staatsvertrag in beiden Landtagen beschlossen werden.

Die Anekdote über den schwierigen Versuch, das Niveau zweier Gewässer auszugleichen, ist ein feines Sinnbild dafür, wie schwer Grenzen zu überwinden sind und wie stur in Amtsstuben dies- und jenseits der Grenze auf die eigenen Regelwerke gepocht wird. Erzählt wird die Geschichte von Michael Friedrich, der bei Delitzsch nahe der Landesgrenze wohnt und als Abgeordneter im Kreistag merkt, welche Probleme die Lage im Randgebiet mit sich bringt. Der Linkspolitiker erzählt von schlecht abgestimmten Bauplänen für Einkaufszentren oder von Deichen, die in einem Land höher gebaut werden als im anderen. »Einfachste Dinge klappen nicht«, stöhnt er: »Es regiert der Ofenrohrblick auf den eigenen Kirchturm.«

Dabei ist die Grenze, an der Friedrich wohnt, jung: Sie wurde erst vor 20 Jahren gezogen. Im Sommer 1990 entschloss man sich in der DDR, die Bezirke abzuschaffen und durch Bundesländer zu ersetzen. Es war freilich alles andere als selbstverständlich, dass ausgerechnet jene fünf Länder neu geschaffen wurden, die im Juli 1945 in der sowjetischen Besatzungszone gebildet, im Sommer 1952 aber wieder aufgelöst worden waren, weil sie dem Zentralismus in der DDR hinderlich waren. 1990 wurden auch Varianten erwogen, bei denen zwei, drei oder vier wirklich neue Länder entstanden wären.

Sachsen-Anhalt fehlte

Eine Variante sah zum Beispiel vor, Berlin, das heutige Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern sowie den damaligen Bezirk Magdeburg zu einem nördlichen und Sachsen, Thüringen und den Bezirk Halle zu einem Südland zu fusionieren. Auch in Modellen mit drei oder vier Ländern fehlte das jetzige Sachsen-Anhalt, das erst 1945 aus einer preußischen Provinz und dem Land Anhalt geformt worden war und kein historisches Vorbild hat. Streit gab es auch um die Frage, ob die Lausitz und also das sorbische Siedlungsgebiet auf zwei Länder aufgeteilt werden sollte. Zeit für tiefgründige Debatten aber war knapp, seit die DDR endgültig Kurs auf die Vereinigung nahm. Eine Kommission schlug schließlich vor, fünf Länder zu bilden. Am 22. Juli 1990 beschloss die Volkskammer das Gesetz.

20 Jahre später ist offenkundig, was Kritiker damals schon anmerkten: Fünf Länder sind entschieden zuviel. Das gilt nicht unbedingt, wenn es um die »landsmannschaftliche Verbundenheit« geht, ein im Artikel 29 des Grundgesetzes genanntes wichtiges Kriterium für die Länderbildung. Gemessen an historischen Bezügen, hätten Kenner sogar bis zu acht Bundesländer im Osten für denkbar gehalten. Vorpommern etwa gilt als Gebilde mit langer eigener Geschichte. Mit Mecklenburg vereint wurde es erstmals 1945. Historische Bezüge gibt es aus preußischer Zeit eher nach Brandenburg.

Allerdings hätte ein Land Vorpommern gerade einmal 500 000 Einwohner gehabt, Tendenz stark fallend. Es hätte keine Chance, viel wichtigere Maßstäbe des Grundgesetzes erfüllen zu können: Bundesländer, heißt es dort, müssten »nach Größe und Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam erfüllen« können. Ein 1973 von der so genannten Ernst-Kommission vorgelegtes Gutachten hatte dafür in der alten Bundesrepublik mehrere Kriterien aufgestellt, so auch eine Untergrenze für die Zahl der Einwohner. Sie liegt bei fünf Millionen.

Die erfüllt freilich keines der Ost-Bundesländer: Selbst das bevölkerungsreiche Sachsen steuert auf die Marke von vier Millionen zu, Sachsen-Anhalt wird 2020 nur gut zwei Millionen Einwohner haben. Wenige Einwohner heißt in der Regel auch: wenig Geld. Dennoch unterhält jedes der fünf Länder eine umfangreiche Verwaltung mit Ministerien, Ämtern und Präsidien, eigenen Behörden für Statistik, Bergbau oder Umweltschutz, dazu Gerichte und Gefängnisse. Dabei sind die Landeshaushalte schon jetzt auf Kante genäht – und überhaupt nur einigermaßen in Balance zu bringen, weil Milliarden Euro aus dem Länderfinanzausgleich und dem Solidarpakt fließen. Letzterer aber läuft 2019 aus.

Spätestens in jenem Jahr wird die Debatte um Länderfusionen an Fahrt gewinnen, die nicht nur nach Ansicht von Michael Friedrich »so sicher sind wie das Amen in der Kirche«. Das sei »eine Frage der Existenzfähigkeit«, ergänzt sein Parteifreund Benjamin Hoff, der nicht nur Staatssekretär für Gesundheit und Soziales in Berlin ist, sondern auch eine Promotion über Länderfusionen geschrieben hat. Ein »summa cum laude« scheiterte an einer Hürde, die auch für den Zusammenschluss von Bundesländern das größte Hindernis darstellt: ein im Grundgesetz verankertes Votum der Bürger, bei dem in den jeweiligen Ländern eine Mindestzahl Einwohner teilnehmen und zustimmen muss. Hoff hatte das »Verhinderungsplebiszit« in der Arbeit kritisiert, sich aber in der mündlichen Verteidigung plötzlich für die Beibehaltung ausgesprochen – es sei ja die einzige im Grundgesetz geregelte Volksabstimmung.

1996 scheiterte genau daran die Fusion von Berlin und Brandenburg, der einzige Anlauf zu einer Neugliederung seit der deutschen Einheit. Ein Dämpfer mit Folgen: Landespolitiker scheuen sich seither noch mehr, das heiße Eisen anzufassen. Prescht im Sommerloch doch einmal einer vor, hagelt es Entrüstung in Öffentlichkeit und Medien. Angesichts dessen gesteht Hoff, er sei zwar ein »absoluter Befürworter« von Fusionen, aber ein »großer Skeptiker«, was die Umsetzbarkeit anbelangt.

Eine Liga mit Bayern

Einer der Landespolitiker, die nie davor zurückschreckten, über die Notwendigkeit von Fusionen zu reden, ist der SPD-Mann Jens Bullerjahn. Schon bevor er Finanzminister in Sachsen-Anhalt wurde, verfasste er Analysen zur demografischen Entwicklung und kam zu dem Schluss, dass eine Zusammenlegung von Ländern unausweichlich ist. Heute wirbt er in bunten Broschüren für die »Vision Mitteldeutschland« und die Vereinigung von Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen zu einem Land, das das zweitgrößte nach Bayern wäre und mit zehn Millionen Einwohnern in einer Liga mit Baden-Württemberg spielte.

Auch Bullerjahn glaubt, dass der Fusionsdruck mit Ende des Solidarpakts und der Neuordnung des Länderfinanzausgleichs dramatisch wächst. Kleine und schwache Länder stünden »dauerhaft unter Beobachtung« und müssten ihre Ausgaben noch stärker als bisher rechtfertigen. »Der Niveau-Unterschied«, sagt der Politiker, »lässt sich dann nicht mehr halten.«

Wie aber sollen Landespolitiker, die alle vier bis fünf Jahre wiedergewählt werden wollen, mit einem derart ungeliebten Thema punkten? Hoff glaubt, dass sie aus dem Scheitern von 1996 gelernt haben und nicht mehr zuerst den Ehevertrag aufsetzen, sondern »in wilder Ehe« gewissermaßen auf Wandel durch Annäherung setzen – indem etwa gemeinsame Behörden gebildet werden. Auch um Fördermittel bewerben sich Berlin und Brandenburg zunehmend gemeinsam. »Man darf die Bürger nicht entmündigen, sondern muss sehen, wo sie zusammenarbeiten«, sagt er: »Die administrative Frage muss am Ende stehen.«

Bullerjahn ist überzeugt, dass man dabei unterhalb der Regierungsebene ohnehin viel weiter ist als in den Ministerien. In der Broschüre listet er Dutzende länderübergreifende Projekte auf, vom MDR bis zur »IG mitteldeutsche Hütehunde«. Bald gebe es ein gemeinsames Abitur, Unternehmer in den Ländern kooperierten ebenso wie Luther-Gedenkstätten. Die Erwartungen in der Bevölkerung seien groß, glaubt Bullerjahn: »Nur die Politik drückt das noch weg.«

Druck auf den Westen

Während ein Zusammenschluss der MDR-Länder in Zukunft also nicht ausgeschlossen scheint, ist die Zukunft etwa von Mecklenburg-Vorpommern offen. Sinnvoll wäre nach Ansicht von Hoff die Bildung eines »Nordlandes« im NDR-Sendegebiet. Das aber hieße, dass nicht nur die erst vor 20 Jahren gegründeten Ostländer zur Disposition stünden, sondern auch im Westen ernsthaft über Veränderung geredet werden muss – in einer Region also, in der es mit der Bildung Baden-Württembergs erst eine erfolgreiche Fusion gab, die bereits 58 Jahre zurückliegt. Dort aber könnten die Karten nur neu gemischt werden, wenn der Plebiszit-Passus im Grundgesetz fällt, glaubt Hoff. Ob es dazu kommt, ist fraglich – auch wenn die Notwendigkeit kaum zu bestreiten ist. Das Saarland zum Beispiel, sagt Bullerjahn, »ist gerade mal so groß wie ein Landkreis in der Altmark«.

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